土地税收征管问题观察

湖北财税职业学院 邱益林

【摘 要】土地税收不仅是国家财政收入的重要来源，还是实现国家土地调控政策的重要手段。近年来，土地税收的征管工作得到不断强化，取得了很大的成效，但也暴露出一系列问题。我国土地税收体系存在税制弊端，监管弱化，需要从多方位进行改革和完善。

【关键词】土地税收；税制；税源；征管

      土地税收是古老的税收之一，是实现国家土地调控政策的重要手段。近年来，我国土地税收征管工作得到不断强化，但现行土地税收征管中既存在深层次的如税制问题，也存在管理不到位的现象。本文中讨论的土地税收仅限于契税、耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税四个税种（以下简称“四小税”）。

一、我国土地税收征管困境

      自“四小税”等土地税开征以来，一方面，土地税收收入日渐增长，成为地方财政收入的新亮点；另一方面，土地税收的征管过程中逐渐暴露出一些问题，影响土地资源配置和土地使用效率。

（一）税制不完善是土地税收征管难的根源。一是税种体系不合理、税种设置重复与缺失并存。目前，我国的房地产税收制度“多税并存、交叉调节”。对拥有房地产，既征收房产税，又征收土地使用税。对房地产产权转让取得的收入，既按收入征收销售不动产营业税，又按增值额征收土地增值税。这种税收制度将会导致该行业税收负担过重或不适度，同时也相应地增加了相关税种征收管理工作的难度。而且，现行税制没有开征土地财产税，对于房地产抵押、赠与等活动均未征税，存在税种缺失。二是房地产不同环节税负结构不合理。体现在对流转环节征税过多、征收过高，持有环节中征税较少、税负水平偏轻。我国现行的土地及不动产税费制度迫切需要进行改革，这一点已经成为社会的共识。三是课税范围狭窄。根据《城镇土地使用税暂行条例》规定：土地使用税的征税范围为在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用的土地。在对征税范围具体规范中，现行税收政策并不明确，说法也不统一。加之在实际征收过程中，各地对建制镇的征税范围划分不统一，加之乡镇合并、乡镇更名、以及变更为农业生态园区、矿产资源区、旅游度假区等，使得征税范围更加难以划分。这不仅造成了地区之间、企业之间的税负不公平，而且使基层税务机关在实际征收中难以执行。

（二）土地税收征收难度大，监控管理弱化。土地税收税源分散、征收范围广、征收环节多，增加了税源管理和清算的难度。一是土地增值税。房地产企业预收定金等收入往来款项多，房地产开发的前、中、后期均有开发成本发生，成本归集计算复杂。税务机关在企业取得预售收入时才介入，造成税源监控滞后、税款入库不均衡。二是城镇土地使用税。首先，对小税种的宣传普及不足，纳税人依法纳税意识不强。加上日常征管尚欠规范，致使少数纳税人存在纳税意识误区。其次，土地资源信息不全面。由于历史原因，有不少国有、集体老企业没有取得土地使用权证，企业申报土地使用面积不真实；企业拥有多处房产，存在仅申报一处房产占地面积的现象。再次，信息交换不及时。实际工作中缺乏一套行之有效的部门协作机制和信息交换方法，地税部门难以及时取得房产和土地的相关登记资料，税源信息较难摸清。三是契税和耕地占用税。征管部门通常是在纳税服务厅集中征收，以纳税人自行申报纳税和优化纳税服务作为整个征管模式的基点，忽略了对不如实申报纳税户的监控，不能较好地规避税款漏征现象。

二、改革税制，“小税种”变“大税源”

（一）进行税制改革，填补政策漏洞。一是完善现有土地税收制度，加快房地产税收改革步伐。尽快改革和完善房地产税收制度，合理确立房地产业税负，尽可能减少税种之间重复交叉。合理确定土地和房地产业税负，将现行的房产税、土地使用税、营业税、土地增值税等税收制度综合分析、科学设立税种，构建土地和房地产主体税种，变“多税调节”为“主税调节”，彻底解决税种之间相互交叉和重复的问题，逐步形成以“房地产税和土地增值税”为主体税种的房地产税制结构。简化土地增值税的清算和征收方法，充分发挥土地增值税的特殊调节功能。二是扩大土地使用税的征税范围。对设在农村的企业和个人，凡经营用房用地，一律征税，平衡企业因设在城镇、工矿区、农村的不同税负。三是从保护整个农用地资源出发，在耕地占用税的基础上建立农用地占用税。任何单位和个人只要占用农用地从事非农活动，都应缴纳此税。具体税率可以区分不同地区、不同土地类型设置。

英国现行土地税收制度中的一些做法值得我们借鉴。英国土地税种的设计是“重存轻流”，即重视房地产保有环节的征税，而轻视房地产权属转让的税收，强调提高土地资源的利用效率。在英国，来自房地产保有的不动产税占全国总税收收入的比重远远高于直接来自房地产转让的税收收入所占的比重。“重存轻流”的税种结构极大地鼓励了房地产的流动，刺激了土地供给。高额的保有征税促使业主高效利用其房产，刺激了频繁的交易活动。

      我国目前不动产税费制度侧重取得和流转环节，轻保有环节，形成占有者不征税或少征税的现状，进而有利于房地产投机，造成房价高涨，房地产市场不稳定。而通过加大占有不动产的税负，提高不动产的保有成本，特别是以投机目的保有不动产的成本，从而起到减少房地产资源闲置、促进土地资源的有效利用、并在一定程度上抑制房地产投机的作用。

（二）加强税源监控，实行税源动态管理。一是严把纳税申报关，加强税源监管力度，完善税务登记管理办法，健全分户税源的监控制度，拓宽税源监控的渠道，如在在应税土地面积变动和地址变迁时，一方面要求纳税户及时报送相关资料，另一方面要求基层税务部门对上述情况进行及时核实。二是细化税源台账登记项目，经常性地组织好税源普查工作，力争将大量隐蔽性失控的税源变为可控可管的税源。在分户税源台账中，详细登记纳税人的土地地址、土地权属、应税土地面积、免税土地面积、应纳税额等资料，并根据企业发展和变动及时对台账和税源数据库进行调整。三是应尽快健全协税网络，建立立体化的代征网络，实现对税源的间接控制，强化信息比对。

（三）征管手段信息化，提高征管效率和质量。土地税收管理信息化的目标，是依赖集成化、智能化的税收管理信息系统，实现资源利用的规范化、数据组织的程序化、决策支持的智能化、信息传输的网络化、信息技术的优质化和服务方向的多元化。一是充分考虑地区差异性，进一步优化土地税收征管信息系统。二是充实完善系统功能，推进信息系统的深层次应用，把日常的数据逻辑分析、比对和预警等耗费大量人力的工作，转由计算机进行处理，最大限度地提高工作效率。三是积极推行政府上网工程，在税务系统与政府及有关部门之间建立信息沟通专用网络，实现信息的及时交换和共享，提高土地税收征管的质量。

（四）提高认识，增强人员保障。一是改变土地税收是“小税”的片面认识，形成领导重视、部门齐抓共管的良好书面。二是合理配备土地税收征管人员，使税收管理员的人数与税源密度相适应。将收入规模小、区域跨度大、征管难度大的基层税务机构进行归并。三是提高干部队伍素质，增加业务能力。在搞好机构改革的同时，把那些爱岗敬业、业务素质好、有开拓精神的优秀干部充实到土地税收征管队伍中来，加强人员的思想道德教育，培养德才兼备、一专多能的高素质税务征管干部。日常工作中，要不断强化业务培训，努力提高税收征管人员的业务能力。

参考资料：

［1］许建国：《城镇土地使用税征收中存在的问题及其改进设想》，《税务研究》2009.4 总第287期

［2］谭宗先：《新一轮税制改革应体现科学发展观的要求》，《学习论坛》，2005.21(3)

［3］李冬梅：《完美地方税制是化解地方财政困境的当务之急》，北京，税务研究，2007.10