财税体制与中国积累的社会结构

吴婵丹

摘要：新中国成立七十年来，中国积累的社会结构（Chinese social structures of accumulation，简称CSSA）经历了两次大变革：1951年到1977年，以国家代表人民对单一公有经济进行垄断计划投资积累的结构（MON-CSSA）；1978年到现今，以公有经济为主体多种所有制经济共同参与的市场配置投资积累的结构（MULTI-CSSA）。在这一变革中，财税体制改革发挥着重要的作用，推动着CSSA遵循“调整生产资料控制系统——以人为本发展生产力——实现人民共同富裕”这一基本逻辑不断演进。本文聚焦1951年以来，财税体制改革如何引起主要利益关系的转变，尤其关注财税体制改革如何引起地方政府利益模式的转变，以及这种转变如何阻碍或者促进中国CSSA的演变，从而为理解中国财税体制改革提供中国特色政治经济学视角的解释。

关键词 财税体制 中国积累的社会结构 利益分配关系

引言

积累的社会结构理论（social structures of accumulation，简称SSA）以美英为主要对象研究资本主义经济周期波动的制度结构性原因。理论指出SSA作为一定时期资本主义制度结构系统，其根本作用就是缓和资本主义基本矛盾，即劳资矛盾，从而实现资本主义社会的可持续积累。资本主义经济危机根源于SSA无法缓和的阶级矛盾，每个新的SSA都是各阶级之间权益斗争达到重新平衡的结果，其性质反映的是特定环境下阶级矛盾被暂时缓和的新的制度安排方式。SSA理论的制度结构演进视角，以及矛盾分析法不仅为解释资本主义经济危机提供了新的思路，也为解释中国经济增长波动的系统性制度原因，理解和展望新时期中国积累的社会结构（Chinese social structures of accumulation，简称CSSA）的制度变革提供了新的理论指导。

近十多年来，SSA理论分析框架受到中国马克思主义经济学家的重视。刘志彪（1999）在马克思经济危机理论框架下对SSA分析方法进行解释，并对CSSA的变迁进行了分析。他认为中国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中，以政府为主体的积累机制已经被打破，正在建立以市场为主体的积累多元结构。地方政府作为一个缺乏市场约束的行政利益主体，发挥了特殊的积累和投资主体的作用。丁晓钦（2011）系统的介绍了资本主义积累的社会结构理论以及实证研究成果。从演化博弈视角对积累的社会结构理论的微观机制进行了研究，指出资本主义制度下的劳资矛盾不可调和 (2013)。马艳及其团队对积累的社会结构理论在中国的创新与发展进行了深入的探索，认为建立CSSA理论必须基于中国特色社会主义性质的制度特征，中国资本积累要更加关注经济增长（2016）。并强调CSSA内部矛盾需要关注资本关系、劳动关系、政府角色、意识形态、国际关系、生态矛盾六个方面。通过研究中国这六方面矛盾关系的“拐点式”转变，对中国特色社会主义进入新时代提供了现实佐证（2018）。此外，不少学者运用SSA分析框架对中国房地产产业（龚剑、孟捷，2015）、劳动力市场分割（肖潇，2015）、社会阶层关系（甘梅霞，2017）等具体问题进行了研究。已有研究成果对于进一步研究CSSA提供了理论指导与借鉴。但是有两方面的研究存在明显的不足：一是关于CSSA类型、阶段划分以及核心控制系统这些基本理论问题讨论不足。二是对那些长期作用于中国经济增长，并最终会影响整个制度系统演变的重要制度的关注明显不足。

新中国成立之后，中国在生产力极为低下的基础上确立社会主义国家属性，资本主义劳资矛盾在中国基本消失，但生产力严重落后于生产关系成为处在社会主义初级阶段的中国的基本矛盾。如何在保障社会主义国家属性的根本前提下，发挥政府管控与市场配置的共同优势，发展生产力，实现经济可持续增长成为中国共产党中央探索中国道路的核心任务。CSSA就是在中央政府的管控下，围绕生产资料控制和生产力发展不断演进。遵循“调整生产资料控制系统——以人为本发展生产力——实现人民共同富裕”这一基本逻辑不断演进。基本经济制度是中国当前生产资料控制系统的核心制度表达，生产资料控制系统的转型由基本经济制度的转型来实现，基本经济制度转型又是由一系列具体制度的变革来实现。其中财税体制作为基本经济制度中的核心制度安排之一，链接着政治、经济和社会各方利益，始终走在中国制度改革的最前端，作为各方利益中枢牵动其他制度共同演进，以缓解利益冲突，维持CSSA的稳定发展。文章以生产资料控制系统中所有制特征的变化为依据来划分不同类型以及同一类型中不同阶段的CSSA，聚焦1951年中国社会主义改造以来，财税体制改革如何引起主要利益关系的转化，以及这种转变如何阻碍或者促进中国CSSA阶段性演变。尤其关注地方政府作为中央政府实现地方治理的委托代理人，其利益角色如何随这财税制度的变化而变化。并据此分析探讨新形势下财税体制改革在促进CSSA可持续发展中的功能定位和改革目标。

一、财税体制与单一公有制阶段的CSSA（1951-1977）

1951年中国社会主义三大改造开始，新民主主义革命时期的过渡性制度安排开始逐步退出历史舞台。所有制形式开始从新民主主义的以国营经济为领导、多种经济成分并存向全民所有制和集体所有制为主要形式的单一公有制转变。经济上建立中央高度集权的计划经济体制。政治上全面转向苏联模式的社会主义。意识形态上，中国共产党认为根据马克思的设想其基本特征就是单一公有制和计划经济模式，并希望能快速进入共产主义社会。国际关系上，中国与苏联等社会主义国家组成社会主义阵营，与资本主义国家的基本处于隔绝和对立的状态。经过五年的努力，1956年社会主义改造基本完成，以单一公有制为特征的CSSA基本建立并一直维持到改革开放前。

这期间主要通过“统收统支”的财政制度来保障计划经济体制的实施，从而在政治上维护国家代表人民对生产资料拥有绝对的所有权和配置权巩固社会主义改造成果，在经济上解决重工业发展所需资本的严重短缺问题。中央政府统一财政收支，地方各级政府的一切支出都通过中央财政全额拨款。地方收入除地方附加外统一上缴中央，地方支出按计划由中央统一审核，逐级拨付，地方收支不挂钩，无权更改支出用途。在国家和企业的分配关系上，高度简化的税制仅仅是财政收入的辅助工具，全民所有制企业利润全部或绝大部分上缴财政成为政府主要财政收入来源。企业按中央政府下达的计划进行生产，生产资料和产品价格全部由国家确定。此时的MON-CSSA，由于国家弄断资源配置，是一个社会利益分化程度低，高度同质的利益“总体性社会”。

单一公有制时期CSSA的财税体制是国家计划投资的生产型财政，是新中国成立初期的必然选择，符合当时的国情、发展目标和国际形势，实现了社会主义经济的全面恢复和增长。1952年到1977年国内生产总值从679亿增长为3221亿，第二产业产值从142亿增长为1509亿，其中工业生产总值从120亿增长到1372亿。但是在“统收统支”的财税制度下，中央政府和地方政府形成简单的隶属关系，国家成为资本积累的唯一投资者。地方政府完全没有财政支配权和地方事务自主权，只是中央计划的被动执行者，对经济运行的效率不负有任何责任。企业是实现国家计划生产的载体，企业对盈亏不负有任何责任。市场作为资源配置的手段被高度集中的行政指令替代。地方政府、企业和劳动者的利益诉求被严重忽略，社会各方生产积极性普遍压抑。到1976年文化大革命结束时，社会主义生产力严重倒退，人民物质生活普遍贫困。这段时期每百元积累所增加的国民收入不断下跌，“一五计划（1953-1975）”时期为35元，“三五（1966-1970）”时期仅有26元，“四五（1971-1975）”时期进一步降为16元。“一五”时期每百元固定资产投资增加的国民收入为52元，到“四五”时期仅有25元。生产资料单一公有制的CSSA需要进行根本性变革。

二、财税制度与多种所有制混合发展的CSSA

1978年改革开放标志着以生产资料单一公有制为特征的CSSA开始瓦解，多种所有制共同发展的CSSA进入构建期。中国开始探索如何在保证社会主义性质这一根本前提下，形成多元资本性质的投资主体，让市场发挥资源配置作用，推进生产力发展，实现经济可持续增长。

2.1多种所有制混合发展的CSSA萌芽与形成阶段 （1978-1993）

上世纪70年代中后期，中国与西方资本主义国家的敌对态势开始缓和。文化大革命结束后，通过“真理标准问题大讨论”，提出了实践是检验真理的唯一标准的观点，中国共产党党摆脱了“两个凡是”的思想束缚。1978年底的中国共产党第十一届三中全会指出“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，……，个体、私营经济等非公有制经济是社会主义经济的必要补充，不应该乱加干涉”。党的十一届三中全会之后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，计划经济体制开始向有计划的商品经济体制转型。财税体制改革在中央统一领导和统一计划之下，以扩大地方政府和公有制企业自主权，激活生产积极性为目标展开。CSSA进入生产资料公有与非公有共同积累的萌芽与形成期。

1978年到1983年中央先后实施企业基金制和利润留成制用于企业奖励基金和生产，企业获得一定生产自主权，企业和个人生产积极性得到提高。但是作为计划经济体制时期的生产单位，企业利润留成没有解决生产资料所有权和经营权的问题，企业自主经营、自负盈亏的市场意识普遍缺乏，不利于生产效率提高。国家和企业之间的收入分配根据利润核定上收，一个企业一个利润上缴额，中央财政收入不稳定。1983到1985年中央分两步实施“利改税”，从法律意义上确定企业利润以税收形式上交国家财政，国家与企业的分配关系通过税收制度解决。税制结构由原来适应产品经济的单一税制，转向适应社会主义有计划商品经济发展需要的复合的工商流转税体系；同时，按不同所有制性质设定了工商所得税体系。为适应对外开放经济新形势，围绕从轻从优原则1984年初步建立了一套比较完整的涉外税收法规，内外资税收“双轨制”特点凸显。

在中央和地方财政管理上，中央政府实行以“包干”为主要特征的改革。1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的规定》。根据各种财政收入的性质和企业、事业单位的隶属关系，将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入三类。然后确定合理收入、支出基数和调剂分成比例。财政的统收统支局面被打破，地方政府获得一定的财政支配权，生产积极性被广泛调动。1985年，为进一步稳定中央与地方的财政分配关系，中央在“利改税”完成后实行划分税种、核定收支、分级包干的财政管理制度。1988年，中央进一步实行多种形式的地方财政大包干体制，同时，国家与企业的分配关系也回到承包模式，改革出现反复。

可以说，这阶段的财税体制改革，在宏观上通过中央向地方下放财权和事权，改变了地方政府完全附属和依赖中央政府的关系，地方政府开始拥有独立的利益诉求。微观上国家和企业间利润分配关系逐步走向规范，公有制企业开始具有市场主体特征，并参与市场竞争。多元所有制性质的企业和个体工商户得到发展，经济规律开始发挥一定的资源配置作用，经济总量大幅提升。到1993年底，国内生产总值增长到35333.9亿元，相比1978年增长了近十倍；全国城乡个体工商业从业户数达到1766.87万户，从业人员2939.30万人，而1978年，全国工业总产值中，全民所有制企业占77.6%，集体经济占22.4%，个体私营经济几乎没有。但是在激励各方生产积极性的同时，不规范的“财政包干”制度和不尽合理的税收制度带来了新的矛盾。主要体现为以下几方面：

一是中央财政收入严重短缺，中央财政职能被弱化，中央与地方矛盾激化。由于中央财权下放比例过大，且税收征管权统一在地方，在信息严重不对称的情况系下，地方政府为维护自身财政利益，相继增加支出基数，提高分成比例；想方设法使预算内收入以各种形式流入预算外，压低收入基数，侵蚀税基。中央财政上收困难，中央财政状况逐年恶化。1993 年全国财政收入占 GDP 的比重仅为12.3%，中央政府财政收入占全国财政收入的比重仅为22%，是1980年以来的最低点。中央财政非常困难，中央财政职能被弱化，尤其无法有效进行地方横向财政转移支付，地区经济增长极不平衡。中央和地方财政利益发生冲突，矛盾被严重激化。

二是地区间财政竞争加剧，市场严重割据，产业高度重置，中央宏观调控失灵，经济波动严重。在按企业隶属关系划分企业所得税，按属地征收原则划分流转税的安排下，地方政府为财政收入最大化，一方面与地方企业合谋封锁本地市场，保护地方企业利润以获得所得税税源，阻碍全国统一市场的形成；一方面，在封锁本地市场的同时，为获得大量的流转税，大搞产业重复建设。各地固定资产投资持续过热，通货膨胀风险加剧。1978年GDP增长率为11.7%，CPI为6.0%；1985年GDP增长率达13.5%，CPI达到9.3%； 1988年，1989年CPI分别达到18.8%和18.0%。在财政调控手段失灵的情况下，中央不得不运用行政手段干预经济实现紧缩，1990年CPI降到了3.1%，经济增长降到了3.8%。经济波动不利于稳定增长，财政包干不是市场化手段，必须进行体制改革。

三是在配套法律和监督机制普遍缺失的环境下，财税体制改革下的既得利益利益群体开始形成，并成为阻碍市场透明和公平竞争的重要力量，以贿赂换取资源的政商关系成本成为企业重要的交易成本，生产力发展与市场化进程受阻。拥有独立财政权力的地方政府在公共资源配置中率先成为地方强势利益群体，能够为寻求自身利益扭曲资源配置，对地方市场进行不合理的干预。在政府与国有企业的放权让利中，由于“预算软约束”，既在政府有行政职务又在国有企业担任领导的官员，能够在政治利益与经济利益诉求的相机选择中，利用代理人权力寻租创租。与此同时，在公有资本规模占绝对主导地位下，从计划体制内率先转化出来的资本利益个人，利用自身的行政关系优势与政府官员合谋，逐步发展为重要的官商裙带利益群体，成为市场公平竞争的重要阻力。

90年代初国际政治迎来难得的和平机会，苏联解体，美苏冷战基本结束。以美国为首的发达资本主义国家开始将传统制造业向外转移，国际产业分工加速进行，全球经济一体化快速发展。世界和平发展的大趋势为中国融入全球价值链，推动市场化改革提供了难得的机遇。1992年初，邓小平发表了著名的“南方谈话”对社会主义的本质进行了深入阐述。他指出，社会主义本质是解放和发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。并提出了著名的“三个有利于”的标准，破除了姓资姓社的思想困扰。这次谈话为进一步推进所有制改革草清了理论道路，全国上下对于坚定不移地进行市场化改革在意识形态上基本统一。1993年中国共产党十四届三中全会正式通过决议指出：“以公有制为主体的多种经济成分共同发展的格局初步形成。”CSSA实现了从mon-cssa的瓦解到mulit-CSSA的基本形成。但是以“包干”为特征的财税体制改革不是真正的市场化制度，带有浓厚的计划色彩，需要继续进行适应市场化发展的体制改革，以巩固mulit-CSSA。

图一、1978-1993财税体制与中国资本积累的主要问题

2.2 多种所有制混合发展的CSSA的巩固阶段 （1994-2007）

1994年到2007年，中央政府开始实施以“分税制”和“构建公共财政”为主的一系列市场化财税体制改革。改革为市场经济主体，尤其是为非公有制经济的发展，提供了更加统一和公平的市场竞争环境。中国经济增长中非公经济成长为重要的力量。

1994年中央开始实施以“行政隶属性分权”向“市场经济调控性分权”为主的分税制财税体制改革。改革主要有两方面内容：一是确立中央与地方财政分权的基本框架。根据中央与地方事权和财权相结合的原则，划分中央税、地方税和共享税，明确中央和地方的支出范围，确立过渡时期的财政税收返还转移支付制度。二是建立市场基本统一的税收制度。以生产型增值税为主体的流转税体系被确立，取消了按所有制性质设置所得税税率的做法，初步统一了企业所得税税率。进口税收优惠政策得到调整和清理。正式设立中央和地方两套税务机构。分税制改革结束了财政包干制时期一年一变、多种分成方法的混乱局面。初步规范了国家和企业、中央与地方的长期分配关系。突出重视发挥市场在资源配置中的功能，推动社会主义市场经济逐步走入法制化轨道。改革促使各级政府的理财思路从短期的博弈谈判，地方保护主义、盲目投资和市场割据，转向关注税收增长。

1997年，中国共产党第十五次代表大会正式将所有制结构作为国家的一项基本制度固定下来。指出公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。非公有制经济成为社会主义经济的重要组成部分。加快构建有利于公有与非公有经济共同发展的制度环境，进一步巩固Mulit-CSSA成为体制改革的重大任务。

1998年国务院正式提出构建公共财政框架，旨在理清政府与市场关系，降低政府对经济的干预，减少行政腐败和制度性交易成本，改善市场运行环境。围绕公共财政框架的构建，1999年，财政部幵始推动国库收付制度改革。2000年开始实行部门预算改革。2003年十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标。2007年开始建立国有资本经营预算制度。到2007年中国基本形成了国有资本经营预算与公共财政预算的复式预算体系。国库集中收付管理和全口径部门预算管理的逐步实现将有利于提高资金的使用效率和使用透明度；有利于减少政府部门乱收费，乱摊派等行为，降低企业不必要的交易成本；有利于从源头上预防腐败和浪费。建立健全国有资本经营预算制度，将有利于理清政府国有资产出资人身份，促进国企成为真正的市场主体，提升国企经营效率。

随着改革的推进，中央财政收入占比大幅上升，非公有制资本投资成为解释中国经济增长的重要力量。财政收入占GDP比重，1993年为12%，2007年上升到16.8%；中央财政收入占总财政收入的比重，1993年为22%，2007年上升到54%。GDP实现年均近10%高速增长的同时，CPI指数逐年下降，1994年为24.1%，到2007年为4.8%。1998年到2003年我国年均经济增长速度为7.3%左右，其中有2个百分点是由国有经济扩张拉动，其余5个以上的百分点是由非国有经济扩张拉动。到2008年我国第二、三产业中，公有制与非公有制资产分别占总资产的52.46%和47.54%。

此时的财税体制改革，作为中国渐进式改革的重要部分，具有探索性、过渡性和不稳定性。在1997年亚洲金融危机和2003年非典疫情危机的冲击下，刚刚起步的预算制度改革和公共财政制度框架建设不得不暂时放缓。财税制度缺陷明显，主要有以下三个方面：一是中央与地方财权与事权划分不对等，事权层层下移，财权层层上收；二是税制建设不科学，地方主体税种缺失，地方财政收入不稳定。三是财政预决算监督审查机制不健全，财政立法缺失。这三个主要方面的问题，造成中央与地方财政关系紧张，地方政府普遍干预土地资源配置和土地要素价格，地方治理逐步偏离社会主义市场经济轨道。

1994年，分税制改革将增值税按照75%和25%的比例在中央与地方间共享，地方政府所能征收的主要税种为营业税。营业税的主要来源之一就是建筑业。同年，财政部将土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。投资基础设施建设和出让土地成为地方财政的主要途径。2002年所得税收入分享改革，将原本按行政隶属关系划分所得税改为按比例划分所得税，中央财权进一步上收。扩大城镇规模成为地方政府保证土地出让金和地方税种优先增长的重要策略。在以GDP为核心政治升迁指标的人事考核制度安排下，地方政府竞相用土地为抵押获得更多城市扩张资本，以保证本地区GDP快速增长。土地出让金、土地抵押融资、土地直接税收成为地方财政和官员获取升迁资本的重要来源。

90年代到20世纪初，中国资源禀赋条件丰富，城镇化严重落后于工业化，大规模土地开发改善了公共设施水平，提升了经济产出效率。但是大量处于预算管理之外的土地收入，成为地方政府官员腐败滋生地。在中央与地方的博弈中，地方政府有能力为维护自身利益对中央房地产调控政策进行选择性执行。土地要素价格和房产价格持续上涨，房地产业成为各路资本竞相追逐的对象，影响中国产业的均衡发展。

2.3 多种所有制混合发展的CSSA的衰退阶段 （2008-2012）

2008年全球金融危机爆发，内外需求市场大幅萎缩，稳增长的政治任务进一步加重地方财政负担。持续恶化的地方财政被“土地收入”和“部门转移支付”完全绑架，地方干预经济的掠夺之手愈演愈烈。失去要素禀赋比较优势的中国非公资本，责任异化了的公有资本，加速进入土地开发市场，与地方政府合谋不断拉高房价，成为资本积累的最佳途径。

在房价暴涨带动下，各类生产要素价格普遍大幅上涨，制造业盈利能力大幅下滑；资源配置被严重扭曲，产业结构严重失衡；畸高的房价带来的社会财富分配严重不均，内需消费乏力。由于百姓缺乏“用脚投票”的权力，以医疗、教育和环境保护为代表的地方民生公共品供给普遍不足，生态环境遭到严重破坏。政府职能错位、干预不当、市场微观主体缺位成为社会普遍共识，CSSA进入衰退阶段。1994年TFP和资本对工业经济增长的贡献率分别是66.8%和29.9%；2003年开始TFP对工业经济增长的贡献率出现明显大幅下滑；2008年TFP对工业经济增长的贡献率首次跌到负值为-0.34%，资本对工业经济增长的贡献率为99.13%，到2012年这两个值分别为-47.30%和150.03%。然而，在巨额资本投资下，GDP增速从2008年的9.63%，下跌为2012年7.65%。地方政府主导的以规模城镇化带动工业化的增长道路不可持续。

为扭转产业结构失衡局面，中央政府实施巨额财政专项转移支付以推动产业转型升级。但是在预算制度改革滞后背景下，中央部门利益群体、财政短缺的地方政府、谋求自身经济利益的地方政府官员、以及投机性企业合谋攥取财政补贴，寻租创租活动膨胀到了无以复加的地步。中央财政目标在各种利益集团的联袂博弈中严重走形。社会各主体之间的权益驱动模式不符合市场经济的本质要求。政府与市场的冲突、中央政府与地方政府的冲突、政府与公众的冲突全面加剧，成为当前阻碍中国特色社会主义市场经济改革的最深层次问题。

图二、2008-2012财税体制与中国资本积累的主要问题

2.4 多种所有制混合发展的CSSA的修复和完善阶段（2013-至今）

2013年，全球经济复苏依然艰难，逆全球化浪潮兴起，欧美民粹主义抬头，局部摩擦和冲突频发，世界政治经济格局复杂重构。消费升级和科技创新驱动经济增长成为以习近平主席为核心的中国新一届领导人的共识。让政府回归公共服务职能，聚焦社会分配和民生公共品供给问题提升公民消费意愿；让市场在资源配置中起决定性作用，释放大众创新动能；让纳税人享有财政收支投票权与监督权；从而解决一系列影响社会积累的冲突是新时期财税体制改革的核心目标。2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议决议指出财税体制是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制改革再一次成为新时期中国全面深化改革的突破口。

一是完善现代预算管理制度，用法律制度约束政府财政收支行为。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过新预算法修订的决定。随着《新预算法》修订的完善，政府收支全口径预算得以确立，预算审核从收入管理转向以支出管理为核心，形成跨年度预算平衡机制，支付结构得到逐步优化，GDP挂钩事项大幅清理，地方债务风险收到控制。二是构建现代税收制度，实现税负公平，缩小社会收入差距。十八届三中全会决议指出，在稳定税负的约束前提下，深化税收制度改革。通过全面“营改增”，简化税率，完善现行流转税制，逐步提高直接税比重，减轻企业税收负担。通过调整消费税征收范围，建立综合与分类相结合的个人所得税制促进社会公平。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税 。以营改增为契机，重构地方主体税种，稳定地方财政收入。三是进一步完善中央对地方转移支付制度，进一步规范中央与地方政府财政事权和支出责任。2015年2月，国务院公布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确了转移支付制度改革的总体思路是以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，一般转移支付比例逐年提升，竞争性领域的专项投入大幅减少，相应资金转为投向公共领域、基础设施等社会公益事业领域。2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，文件第一次比较系统从政府公共服务权力纵向配置角度提出事权和支出责任划分原则，并指出到2020年形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

可以看出，新时期的财税体制改革不再是某一个方面的改革，而是在CSSA整体框架下，系统性的制度改革。通过现代财税体制的构建改变社会利益群体关系，带来其他配套制度的改革和完善，进而发挥中国特色社会主义市场经济的整体制度优势，实现CSSA高质量增长。其财税体制改革推进CSSA演进的基本逻辑（如图3）：

图3：新一轮财税体制改革的基本逻辑

新时期以预算制度改革、税收制度改革、中央与地方财权事权规范为重点，建立现代财税体制。核心目标在于理清政府与市场的关系。通过财税管理制度的科学设计，财政收支权力的进一步集中与规范，改变地方政府“利益变色龙”身份，逐步实现地方财政主要来源于体现地方公共品供给水平的稳定的税收和规范的中央转移支付，推动地方政府以提供人口宜居、产业宜聚的地方公共产品为主，地方政府回归地方公共服务品供给者角色，着力打造以人为本的新型城镇化。中央政府作为宏观治理者，坚定不移的落实依法治国方针，创新制度体系，打造安全、公平、公正、高效的宏观运行环境。中央政府和地方政府的成功转型保证市场在资源配置中起决定性作用。市场发挥优胜劣汰的市场机制，激活公有制经济和非公有制经济主体的创新动能，提升TFP，实现产业转型升级。最终形成全社会通过产城有机互动实现CSSA可持续增长。

三、结语

新中国成立七十年来，CSSA通过生产资料控制系统，在保障社会主义国家属性的根本前提下进行系统结构的演进，以推动生产力发展，实现共同富裕为目标。其中，财税体制改革是推动CSSA演进的重要制度安排。单一公有制时期，通过“统收统支”的财税体制安排，保障国家高度集中计划投资，筑牢工业基础，实现经济增长。这种积累模式，忽视了地方政府、社会群体和个人的利益诉求，引起普遍的对资本效率和劳动生产效率的漠视。当这种漠视发展到严重影响生产力发展，必然遭到瓦解。

改革开放初期，财税体制改革的核心是在行政体制内，通过中央政府对地方政府放权让利，政府对企业放权让利，激活地方政府和企业生产积极性，恢复市场在部分资源配置中的作用，推动生产力发展。Multi-CSSA开始萌芽。但是改革没有突破行政计划分权思路，统一、公平竞争的市场环境没有在制度上得到保障。拥有一定独立财政权力的地方政府和刚刚发展起来的多元资本主体在不规范、不稳定的分配制度下为维护自身利益最大化，形成地方利益群体，封锁地方市场，合谋侵蚀中央税基。中央财政职能被严重弱化，通货膨胀高启，经济增长波动严重，CSSA制度体系不稳定，需要巩固。

1994年，通过分税制改革，稳定了政府与企业分配关系，市场得到基本统一，非公有经济得到大力发展；中央与省一级地方财政分配制度得到规范，中央财政职能得到强化，但是地方财政短缺成为常态。扩大城镇建设规模成为地方政府获得地方财政和保证GDP快速增长的重要策略。非公有经济占主体的出口投资和地方政府投资主导的城镇化成为拉动经济快速增长的两大主力。CSSA得到巩固。

在2008年金融危机的外部冲击下，失去要素禀赋比较优势的中国非公资本，责任异化了的公有资本，与地方政府合谋经营土地不断拉高房价，非法攥取财政补贴，成为资本积累的最佳途径。生产型财政向公共服务型财政改革滞后。政府与市场的冲突、中央政府与地方政府的冲突、政府与公众的冲突全面加剧。要素成本全面上涨，资本利润大幅下滑，社会分配严重失衡，生态环境普遍破坏，CSSA进入衰退期。

从2013年起，财税体制改革在全面深化中国社会主义市场经济改革的整体框架中继续推进。旨在通过建立现代化财税体制将彻底理清政府与市场的关系。如果改革成果，中国共产党领导的“宏观管理与市场机制调节有机结合”的multi- CSSA将得到全面修复。服务型政府和独立的市场主体将在完备的财税制度约束下共同推动中国经济高质量发展。